2022年反垄断法修改后，引入检察公益诉讼与公平竞争审查两项制度，为行政性垄断的规制提供了全新路径，在推进全国统一大市场建设中彰显出独特的制度价值。2024年8月施行的《公平竞争审查条例》（下称《条例》），以行政法规的形式确定了公平竞争审查的制度架构，进一步明确了适用条件与实施路径。为认真贯彻落实修改后的法律规定，最高人民检察院下发《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》，强调对于行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的，检察机关要充分发挥行政公益诉讼制度效能督促其或者上级机关依法履职。加强行政性垄断规制检察公益诉讼工作，要准确理解适用上述规定，通过严把立案关、夯实调查取证、凝聚多方合力完善检察监督与公平竞争审查之间的有效衔接，助推全国统一大市场建设。

一、合理确定监督对象

行政性垄断规制的目的在于维护公平竞争秩序，创造机会均等的竞争环境。该领域检察公益诉讼，一方面要解决反垄断执法资源不足的困境，使更多垄断纠纷得到处理；另一方面要通过行政公益诉讼督促、协同履职的制度优势，使检察机关和相关行政机关可以在维护社会公共利益这一共同目标下更好地配合与协作。因此，要秉持维护公平竞争市场秩序及有效保护消费者权益的双重目的，根据个案实际，精准确定监督对象。

一是以省级以上反垄断行政执法机构为监督对象。反垄断法第13条第1款规定，“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作”。“统一”二字的规定，一方面表明，反垄断执法事权只归属于中央执法机构，考虑到中央执法资源有限性的问题，在授权的情形下可以由省级行政部门行使该项职权；另一方面表明，不论相关行业领域内是否存在主管行政机关，对各种垄断问题，反垄断执法机构均有处理权力。此外，反垄断法还建立了报告制度来明确执法权限，即被认定为行政性垄断的实施者应当将有关改正情况报告给反垄断执法机构。如果行政性垄断的实施者未改正违法行为或改正不到位，反垄断执法机构需督促“有关上级机关”处理。综合来看，行政性垄断是反垄断法重点规制的垄断行为之一，反垄断执法机构具有多项监管职责。因反垄断执法机构设立在国家市场监督管理总局，应由国家市场监督管理总局以及经过其授权的省级市场监督管理局行使行政性垄断监管职权。

二是以政策制定机关的上级机关为监督对象。《公平竞争审查制度实施细则》第27条规定，“政策制定机关的上级机关经核实认定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，应当责令其改正”。反垄断法第61条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正”。这两条规定都给政策制定机关的上级机关赋予了监督管理职权。根据我国宪法和有关组织法规定，各级人民政府与其所属行政机构之间，都属于领导和被领导的关系。因而对行政机关来讲，同级人民政府和上级行政主管单位均属于《公平竞争审查制度实施细则》规定的上级机关。

因此，若以市场监督管理部门为监督对象，需要由省级以上检察机关立案办理；若以政策制定机关的上级机关为监督对象，市县两级检察机关均有权立案办理相关案件。因而在监督对象确定时，需考量公益受损程度等因素综合确定。

二、精准把握适用条件

我国反垄断法对政府行为的规制是将行为的“行政性”与“垄断性”予以兼容考虑的结果，“行政性”表现在存在滥用行政权力的情况；“垄断性”则表现在滥用行政权力这一行为产生了排除、限制竞争的后果，前者是形式条件，后者是实质条件。只有在两个条件均满足的情形下，反垄断执法机构才可以对其进行垄断规制。检察机关在执法机构怠于履职时，方可开展法律监督。

公平竞争审查中对政府行为的规制更多考量的是实质条件的达成，即只要出台涉及影响市场竞争秩序的政策、规定，均需提前纳入审查。基于公平竞争审查条件和程序的复杂性，可将违反公平竞争审查规定的行为归纳为三种情况：一是政策出台前未进行事先审查并造成阻碍竞争的不利后果；二是未进行事先审查但并未造成严重不利后果；三是已进行事先审查但仍旧造成不利后果。以上情况只有一、三两种情形适宜公益诉讼介入，主要基于以下考虑：一是公平竞争审查作为行政机关内部审查行为，应作为一个整体来看，程序性的审查过程是作出行政政策的过程性行为，检察机关作为司法机关应遵循谦抑性原则，对行政机关正常行使行政权的过程行为不宜过度介入；二是以造成严重公益损害后果为检察公益诉讼的启动要件。近年来生态环境、安全生产等领域正探索预防性公益诉讼，虽可在未有公益损害后果时即进行立案，但通常仅限于生态、安全生产等具有一定紧迫性、会造成难以挽回损失的法定领域，在反垄断领域不适用。行政性垄断导致的公益损害后果应为破坏市场竞争秩序，损害全国统一大市场建设，仅程序性违法，不宜启动公益诉讼程序。

三、实现反垄断领域公益诉讼案件办理高质效

检察公益诉讼制度设立之初，就旨在通过对行政机关加强监督推动国家治理体系和治理能力现代化，因而要深刻理解行政性垄断规制的意蕴内涵，做到“高质效办好每一个案件”。

一是加强线索排查，从严把握立案标准。线索排查是案件办理的第一道关口，行政性垄断领域公益诉讼破题的关键在于精准发现案件线索，要以高质量线索夯实高质效办案基础。要精准挖掘线索，对照《条例》的审查标准，围绕人民群众反映强烈的公益损害问题开展线索初查，聚焦建设、殡葬、燃气、交通等关乎国计民生、影响消费者权益等重点领域，精准挖掘12345政府服务热线、基层治理网格信息平台等社会资源中的公益线索。要强化数字赋能，在数据挖掘、运用和转化上下功夫，不断扩大监督治理成效。行政性垄断多通过政策文件的形式加以实施，可通过分析反垄断执法典型案例，比照类似情况确定关键字段，以该字段进行数据筛查，提升线索发现的精准性。针对收集的线索，要以“可诉性”标准逐案审查，从监督对象、损害结果、监督必要性和可行性等方面入手做好线索评估。

二是要做实调查研究，切实提升办案质效。行政性垄断领域办案具有专业技术性强、调查核实要求高等特点，检察机关要通过加强分析研判、做深做细做实调查研究来破解关键难题，切实提升办案质效。除通过查阅、调取、复制证据材料以及咨询专业人员等传统调查取证方式来推进案件办理外，在行政性垄断规制领域要更加注重电子证据的调取与固定，可创新应用区块链技术来完成取证工作。通过借助加密算法和时间戳技术，对证据进行实时加密和时间标记，确保证据一旦上链就无法被篡改，保证证据的原始性和完整性，以达到全面准确查清公益受损事实、夯实案件证据基础的目的。

三是要注重协作联动，凝聚各方工作合力。面对公益诉讼检察人员知识储备不足，无法满足反垄断领域公益保护需求的问题，省级检察院要加强统筹协调，集中各方资源和力量。一方面，要注重强化检察系统内部协调联动。充分发挥检察一体化办案优势，依法统一调用辖区的办案骨干、业务能手，遵循反垄断执法规律，建立省级院领办，省、市、区三级检察院检察官组成办案组一体化办案模式，通过省院靠前指挥、直接立案跟进，三级院共同高效开展调查取证来推进高质效办案。另一方面，要注重同行政机关的协作配合。充分尊重反垄断执法机构的执法规律、规则和专业意见，邀请行政机关执法人员讲授实践中的重点、难点问题，增强反垄断公益诉讼监督办案能力，为线索发现、调查取证、提出监督意见等奠定坚实基础。此外，要注重加强同专家学者的沟通联系。行政性垄断规制领域案件大都涉及招投标、工程建设等专业性极强的领域，检察机关在办案中可通过邀请技术专家和法律学者开展专家论证，助力明晰案件重点，把握调查方向，为案件办理顺利推进提供路径指引。

（作者单位：浙江省人民检察院）